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　　10月11日晚，新闻联播花了5分28秒的长度来报道深圳，主题是“先行示范深圳打造高质量发展新高地”。而在此次新闻联播开播前的当天，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》(以下简称方案)，被称为是国家给深圳40周年的大礼包。

　　这个大礼包有8大条、27小条政策。广受大家关注的是“土地管理制度方面的内容”。因为，缺地、缺空间，一直是制约深圳发展的最大瓶颈。相比经济特区时代的“先行先试”，当下深圳打造“先行示范区”，要示范和带领湾区周围城市发展。

　　因此，作为大湾区的中心城市、深莞惠都市圈的核心城市，未来在人口、资源等要素方面，深圳的集聚度还会继续提高，之后才能辐射外围。因此，当下的深圳，必须要突围逼仄的空间。

　　一、扩容，彻底落空

　　这几年，坊间对于深圳“扩容”的传言很多，但官方从未表态。从这次方案来看，扩容彻底落空了。这是由于国家对深圳的要求是，“高质量发展”“继续大胆地闯、大胆地试”“勇闯无人区，做好示范区”。过去，深圳说自己没有发展空间，然而现有的地用得怎么样呢？

　　如果到龙岗、坪山、宝安等区域的外围走一走，就会发现闲置、低效、常年得不到利用的土地一大把。难怪有人说，深圳的土地就像海绵里的水，挤一挤就出来了。从深圳常务副市长刘庆生2019年讲话稿中的数据来看，深圳的地均产出非常低，每平方公里的产出大约13亿元，而香港为21亿元，新加坡33亿元，纽约接近90亿元。

　　所以，深圳首先应该狠命挖潜，把低效闲置的土地利用好，提高地均产值。这几年，深圳外迁的企业、淘汰的产能非常多。2019年能一次拿出30平方公里的土地全球招商，就是产业外迁、淘汰腾挪出来的。

　　二、土地利用改革重点：挖潜

　　此次方案中关于土地利用改革，重点还是挖潜，比如“盘活利用存量工业用地、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。”从产业升级方面来说，深圳现有的产业用地布局较多，挖潜的重点是产业用地腾挪。

　　根据2018年的数据，深圳现有产业用地304平方公里，抛开270平方公里的永久的产业区块线，还剩34平方公里。总体来讲，深圳还有80平方公里的发展空间[997(总面积)-974(生态红线)-20(基本农田)-923.5(已建成区面积)]，此外37.9平方公里的商服用地也有腾退的空间。

　　图1 2018年深圳存量建设用地结构表

　　而且，深圳的已建成区面积在国内能排到前几位。随着产业的升级换代，这923.5平方公里的已建成区面积，还有挖潜利用的空间。以2020年12平方公里建设用地供应算，简单匡算，存量盘活能供应15年左右。这样看，深圳缺地的问题，理论上看是个伪命题。

　　再比如，这次方案提出“推进二、三产业混合用地”，这就是对土地和空间利用效率的极大提升。未来，一般制造业都会外迁，留下的是先进制造业、高科技制造业、现代服务业。这些产业对空间的需求，其实是很小的，完全不是过去车间那种概念。除少量制造空间外，更多是紧凑型的研发、设计、中试，以及配套的生产生活服务。

　　所以，一宗地基本就可以解决全部需求，甚至上下游也能够涵盖。

　　三、住房供应会增加，但房价短期不会降

　　深圳城市地位升级，不再只是经济特区，而是湾区和深莞惠都市圈核心。因此，未来人口还会大规模地增加。腾出来的空间，更多的将转为住宅用地，满足人才流入对住房及公共配套的需求。

　　此前住建局的官员也表示，未来深圳住房用地占比，要从现在的20%提升到至少25%。参照发达国家的大城市来说，这一比例提到30%-40%才是合理的水平。

　　此次方案提出“探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题”，其实核心就是调整规划，将产业用地调整为居住用地。这是一项很大的创新，因为国家现在对于产业空心化、地产化较为担心，规划调整很谨慎。

　　但对深圳来说，产业和城市地位升级了，空间结构还留在工业时代。因此对将工业用地转为住宅用地，中央、国土管理部门、深圳市三方达成了一致意见。这其实是深圳楼市的重大利好，虽然未来房价能不能降下来尚未可知，但至少供应量会明显增加。对满足深圳旺盛的购房需求、改善深圳不到25%住房自有率，是个好消息。

　　当然，调整绝没那么简单，产业退出、“工改居”的更新是渐进的，每一宗地的规划调整，都要与国土空间规划、控规衔接，要与原用地主体协商谈判，需要看公共配套能否落地，要召开听证会等。

　　过去十几年，深圳楼市的诱惑太大，很多地块的利益关系盘根错节，历史遗留问题很多，过去可以靠城市更新和房价上涨买单，但如今在“房住不炒”的大背景下，解决这些问题已不能再靠涨价。

　　此次方案提出“探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。”就是要求深圳要创新体制机制，推动土地要素市场化，平衡各方利益，破解遗留难题。其实，这些工作若干年前已在推进，容易啃的骨头啃完了，剩下的都是难啃的硬骨头。

　　所以，到2035年能调整完即是一个理想的结果。但这期间，还充满了各种不确定性，所谓“一分部署、十分落实”，改革极其考验深圳的主政者以及基层干部。这样看，也不能指望深圳住房供求矛盾中短期内就能破解，而房价中短期内下降，也是不可能的。

　　四、做好啃硬骨头的准备

　　此次方案中，土地管理还有一个重点：“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。”这一内容，早在今年8月份自然资源部发布的《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》就有表述。这次中央发布的方案，相当于正式授权。也就是说，深圳可以购买外围城市的建设用地指标，然后将深圳的基本农田调整为建设用地。因此，方案发布以后，深圳20平方公里的基本农田，有望调整为建设用地。

　　不过，授权和委托毕竟还是有区别。打个比方，原来是领导直接做，现在放心让你操刀，但是否真的可以按照自己的意思办，还有很多约束条件，特别是涉及农地和生态红线。一直以来，建设用地指标代表着地方政府与GDP政绩的强相关。深圳可以调整，则别的城市也可以调整，一旦如此就可能变成上项目、拉投资，再想恢复就会变得困难。所以，国家在用地指标上把控严格，特别是农用地转非农。对深圳授权，关键是转换理由是否扎实？是否真的提高了用地使用的效率？如果不是，授权和委托，也都可以统统收回。

　　而且，尽管深圳可以购买外围的建设用地指标，但外围城市也有发展的诉求，不会轻易把自己的指标卖出。如果外围城市和深圳的地均产值差距很大，也可以通过“增减挂钩”实现双赢，但城市间的合作需要诸多磨合，平衡多种利益牵扯。

　　图2 珠三角城市地均产值(单位：亿元/平方公里)

　　另外，如果跳出深圳，深圳的土地短缺、高房价、高成本等现状就可以得到改善。现在正在做的深莞惠都市圈建设、大湾区互联互通，其实就是在解决这些问题，这可以使得深圳的一般制造业及就业人员、住房发展空前转移到外围。现存的难题，会迎刃而解。

　　总结来看，这次中央给深圳的大礼包，尽管赋予了权力，但“权责对等”，深圳能否接得住、能否落实好，需要攻坚克难、啃硬骨头。

　　俗话说，能力越大、责任越大，方案里的27条政策看起来都是令其他城市艳羡的自主权，但背后则是更大的责任赋予和对担当的要求。如果改革到位，深圳空间短缺和高房价的问题都将得到解决，否则就会陷入僵局。

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（文章来源：中新经纬）

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